Introdução
O direito ao saneamento básico representa um dos pilares fundamentais para a garantia da dignidade humana, saúde pública e proteção ambiental no Brasil. Apesar de ser reconhecido como direito humano pela Organização das Nações Unidas desde 2010, o acesso universal aos serviços de saneamento ainda constitui um dos maiores desafios sociais e ambientais do país.
A universalização do saneamento básico transcende a dimensão individual, configurando-se como direito difuso que impacta toda a coletividade. A ausência ou inadequação desses serviços gera consequências que se estendem por gerações, afetando a saúde pública, o meio ambiente, o desenvolvimento econômico e a justiça social.
O Marco Legal do Saneamento Básico, atualizado pela Lei nº 14.026/2020, estabeleceu metas ambiciosas para a universalização dos serviços até 2033, criando um novo paradigma regulatório que prioriza a eficiência, a sustentabilidade e a participação da iniciativa privada. No entanto, a efetivação desse direito fundamental ainda enfrenta obstáculos estruturais, financeiros e políticos que demandam análise jurídica aprofundada.
Neste artigo, examinaremos a fundamentação constitucional do direito ao saneamento, analisaremos o marco regulatório brasileiro, discutiremos os componentes essenciais da infraestrutura sanitária e avaliaremos os desafios e perspectivas para a universalização desses serviços essenciais.
Sumário Interativo
- Fundamentação Constitucional do Direito ao Saneamento
- Marco Legal do Saneamento Básico
- Componentes do Saneamento Básico
- Infraestrutura e Investimentos Necessários
- Políticas Públicas e Planejamento
- Regulação e Fiscalização dos Serviços
- Participação da Iniciativa Privada
- Desigualdades Regionais e Sociais
- Impactos na Saúde Pública
- Dimensão Ambiental do Saneamento
- Jurisprudência e Decisões Judiciais
- Financiamento e Sustentabilidade
- Controle Social e Participação Popular
- Desafios para Universalização
- FAQ
- Conclusão
- Referências
Fundamentação Constitucional do Direito ao Saneamento
Previsão Constitucional Implícita
Embora a Constituição Federal de 1988 não mencione expressamente o direito ao saneamento básico, sua fundamentação decorre de diversos princípios e direitos constitucionais fundamentais. O direito ao saneamento encontra amparo no artigo 6º, que estabelece a saúde como direito social, e no artigo 225, que garante o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A dignidade da pessoa humana (art. 1º, III) constitui o fundamento primário do direito ao saneamento, uma vez que condições sanitárias adequadas são essenciais para uma vida digna. O direito à vida (art. 5º, caput) também fundamenta esse direito, considerando que a ausência de saneamento básico compromete diretamente a saúde e a sobrevivência humana.
Competências Constitucionais
A Constituição estabelece competências concorrentes entre União, Estados e Municípios em matéria de saneamento:
União (art. 21, XX): Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo saneamento básico. Estados: Competência residual e suplementar na regulação dos serviços. Municípios (art. 30, V): Organizar e prestar os serviços públicos de interesse local, incluindo saneamento básico.
Emenda Constitucional nº 64/2010
A Emenda Constitucional nº 64/2010 incluiu o acesso à água potável no rol dos direitos sociais (art. 6º), reforçando a fundamentação constitucional do direito ao saneamento básico e estabelecendo obrigação estatal de garantir esse acesso a todos os cidadãos.
Marco Legal do Saneamento Básico
Lei nº 11.445/2007: Marco Original
A Lei nº 11.445/2007 estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento básico, definindo princípios fundamentais como universalização, integralidade, disponibilidade e qualidade dos serviços. Esta lei criou o primeiro marco regulatório abrangente para o setor, estabelecendo:
- Definição dos componentes do saneamento básico
- Princípios da prestação dos serviços
- Diretrizes para a regulação
- Instrumentos de política pública
- Aspectos econômicos e sociais
Lei nº 14.026/2020: Novo Marco Legal
O Novo Marco Legal do Saneamento Básico, aprovado em 2020, promoveu alterações significativas na legislação, estabelecendo:
Metas de Universalização: 99% da população com acesso à água potável e 90% com coleta e tratamento de esgoto até 31 de dezembro de 2033.
Regionalização: Incentivo à formação de blocos regionais para prestação dos serviços, visando ganhos de escala e eficiência.
Participação Privada: Estímulo à participação da iniciativa privada através de licitações e parcerias público-privadas.
Regulação: Fortalecimento da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) como reguladora de referência.
Decreto nº 10.588/2020
O decreto regulamentador detalha os procedimentos para implementação do novo marco legal, estabelecendo critérios para:
- Comprovação da capacidade econômico-financeira
- Prestação regionalizada dos serviços
- Metas de universalização
- Indicadores de qualidade
Componentes do Saneamento Básico
Abastecimento de Água Potável
O abastecimento de água potável compreende as atividades e infraestruturas de captação, adução, tratamento, reservação, distribuição e fornecimento de água potável para consumo humano. Este componente inclui:
Captação: Retirada de água bruta de mananciais superficiais ou subterrâneos. Tratamento: Processos físicos, químicos e biológicos para tornar a água potável. Distribuição: Sistema de tubulações, reservatórios e equipamentos para fornecimento. Qualidade: Monitoramento contínuo para garantir padrões de potabilidade.
Esgotamento Sanitário
O esgotamento sanitário abrange a coleta, transporte, tratamento e disposição final adequada dos esgotos sanitários. Seus elementos principais são:
Coleta: Rede coletora que recebe os efluentes domiciliares e comerciais. Transporte: Sistemas de bombeamento e tubulações para condução dos esgotos. Tratamento: Estações de tratamento para remoção de poluentes. Disposição Final: Lançamento adequado dos efluentes tratados em corpos d’água.
Limpeza Urbana e Manejo de Resíduos Sólidos
Este componente engloba as atividades de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos urbanos. Inclui:
Coleta Regular: Recolhimento de resíduos domiciliares e comerciais. Coleta Seletiva: Separação e recolhimento de materiais recicláveis. Tratamento: Compostagem, reciclagem e outras formas de aproveitamento. Disposição Final: Aterros sanitários e outras formas ambientalmente adequadas.
Drenagem e Manejo das Águas Pluviais
A drenagem urbana compreende o conjunto de medidas para minimizar os riscos de inundações e alagamentos, incluindo:
Microdrenagem: Captação e condução das águas pluviais em nível local. Macrodrenagem: Sistemas de grande porte para escoamento das águas. Controle de Enchentes: Reservatórios, piscinões e outras estruturas de contenção. Gestão Integrada: Articulação com o planejamento urbano e ambiental.
Infraestrutura e Investimentos Necessários
Diagnóstico da Situação Atual
Segundo dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) de 2021:
Água: 84,2% da população brasileira tem acesso à água tratada. Esgoto: Apenas 55,0% da população tem acesso à coleta de esgoto. Tratamento: Somente 50,8% dos esgotos coletados são tratados. Perdas: 40,3% da água tratada é perdida na distribuição.
Investimentos Necessários
Estudos do Ministério do Desenvolvimento Regional estimam que serão necessários investimentos de aproximadamente R$ 700 bilhões até 2033 para universalização dos serviços, distribuídos em:
Água: R$ 150 bilhões para expansão e melhoria dos sistemas. Esgoto: R$ 400 bilhões para coleta e tratamento. Resíduos Sólidos: R$ 100 bilhões para gestão adequada. Drenagem: R$ 50 bilhões para controle de enchentes.
Fontes de Financiamento
Recursos Públicos: Orçamento da União, estados e municípios. Financiamento Internacional: Banco Mundial, BID, CAF. Recursos Privados: Investimentos através de concessões e PPPs. Fundos Setoriais: FGTS, FAT, recursos do pré-sal.
Políticas Públicas e Planejamento
Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB)
O PLANSAB, instituído pelo Decreto nº 8.141/2013, estabelece as diretrizes, objetivos, metas e instrumentos da política nacional de saneamento básico. O plano define:
Cenários de Universalização: Projeções para diferentes níveis de investimento. Programas e Ações: Estratégias específicas para cada componente. Indicadores: Métricas para monitoramento e avaliação. Revisões Periódicas: Atualizações a cada quatro anos.
Planos Municipais de Saneamento Básico
Os municípios devem elaborar planos municipais de saneamento básico contendo:
Diagnóstico: Situação atual dos serviços. Objetivos e Metas: Definição de prioridades e cronogramas. Programas e Ações: Estratégias para universalização. Investimentos: Estimativas de custos e fontes de recursos. Regulação: Definição da entidade reguladora.
Política Nacional de Resíduos Sólidos
A Lei nº 12.305/2010 estabeleceu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, criando instrumentos como:
Responsabilidade Compartilhada: Entre fabricantes, comerciantes e consumidores. Logística Reversa: Retorno de produtos após o consumo. Planos de Gestão: Instrumentos de planejamento setorial. Acordo Setorial: Pactos para implementação da logística reversa.
Regulação e Fiscalização dos Serviços
Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA)
A ANA foi fortalecida pelo novo marco legal como reguladora de referência nacional, com competências para:
Normas de Referência: Estabelecimento de padrões nacionais. Capacitação: Treinamento de reguladores locais. Apoio Técnico: Assistência aos entes reguladores. Monitoramento: Acompanhamento dos indicadores nacionais.
Agências Reguladoras Estaduais e Municipais
Os entes federativos podem criar suas próprias agências reguladoras ou delegar a regulação para entidades especializadas, observando:
Independência: Autonomia administrativa e financeira. Transparência: Publicidade dos atos e decisões. Participação Social: Audiências e consultas públicas. Eficiência: Regulação baseada em incentivos.
Instrumentos Regulatórios
Contratos de Programa: Instrumentos para prestação regionalizada. Contratos de Concessão: Delegação para a iniciativa privada. Tarifas: Metodologias de cálculo e reajuste. Indicadores: Métricas de qualidade e eficiência.
Participação da Iniciativa Privada
Modelos de Participação
Concessões Plenas: Transferência integral da prestação dos serviços. Parcerias Público-Privadas: Compartilhamento de riscos e investimentos. Contratos de Programa: Prestação regionalizada com participação privada. Subconcessões: Delegação parcial de atividades específicas.
Licitações e Critérios de Seleção
O novo marco legal estabeleceu critérios objetivos para licitações:
Capacidade Técnica: Experiência e qualificação dos proponentes. Capacidade Econômico-Financeira: Garantias e recursos disponíveis. Proposta Técnica: Qualidade e inovação das soluções. Menor Tarifa: Critério de desempate em igualdade de condições.
Garantias e Seguros
Garantia de Execução: Asseguramento do cumprimento dos contratos. Seguros Obrigatórios: Cobertura de riscos operacionais. Fundos de Reserva: Recursos para contingências. Avais e Fianças: Garantias complementares.
Desigualdades Regionais e Sociais
Disparidades Regionais
As desigualdades no acesso ao saneamento básico refletem as disparidades socioeconômicas regionais:
Região Norte: 57,1% de acesso à água e 12,4% ao esgoto. Região Nordeste: 74,2% de acesso à água e 28,7% ao esgoto. Região Sudeste: 91,4% de acesso à água e 78,3% ao esgoto. Região Sul: 90,2% de acesso à água e 45,2% ao esgoto. Região Centro-Oeste: 89,5% de acesso à água e 57,1% ao esgoto.
Populações Vulneráveis
Comunidades Rurais: Menor acesso a serviços de saneamento. Periferias Urbanas: Infraestrutura inadequada ou inexistente. Populações Ribeirinhas: Desafios específicos de acesso. Comunidades Tradicionais: Necessidade de soluções adaptadas.
Programas de Inclusão Social
Tarifa Social: Subsídios para famílias de baixa renda. Programas Habitacionais: Integração com políticas de habitação. Saneamento Rural: Programas específicos para áreas rurais. Educação Sanitária: Conscientização sobre uso adequado dos serviços.
Impactos na Saúde Pública
Doenças Relacionadas ao Saneamento
A ausência ou inadequação do saneamento básico está diretamente relacionada a diversas doenças:
Doenças Diarreicas: Cólera, disenteria, gastroenterite. Parasitoses: Esquistossomose, ascaridíase, ancilostomose. Doenças Transmitidas por Vetores: Dengue, zika, chikungunya. Hepatites: Hepatite A e E transmitidas por água contaminada.
Custos para o Sistema de Saúde
Estudos do Instituto Trata Brasil estimam que:
Internações: Mais de 270 mil internações anuais por doenças relacionadas ao saneamento. Custos Diretos: R$ 100 milhões anuais em tratamentos. Custos Indiretos: Perda de produtividade e qualidade de vida. Mortalidade: Aproximadamente 15 mil mortes anuais evitáveis.
Benefícios da Universalização
Redução de Doenças: Diminuição de 70% nas doenças diarreicas. Economia em Saúde: Redução de R$ 1,5 bilhão anuais em custos médicos. Melhoria da Qualidade de Vida: Aumento da expectativa de vida. Desenvolvimento Infantil: Redução da desnutrição e melhoria do aprendizado.
Dimensão Ambiental do Saneamento
Proteção dos Recursos Hídricos
O saneamento básico é fundamental para a proteção da qualidade das águas:
Tratamento de Esgotos: Redução da poluição dos corpos d’água. Controle de Fontes: Prevenção da contaminação de mananciais. Reúso de Água: Aproveitamento de águas tratadas. Gestão Integrada: Articulação com a gestão de recursos hídricos.
Gestão de Resíduos e Economia Circular
Redução na Fonte: Minimização da geração de resíduos. Reciclagem: Aproveitamento de materiais recicláveis. Compostagem: Tratamento de resíduos orgânicos. Recuperação Energética: Aproveitamento do biogás de aterros.
Mudanças Climáticas
O saneamento básico contribui para a mitigação das mudanças climáticas:
Redução de Emissões: Tratamento adequado reduz emissões de metano. Eficiência Energética: Tecnologias mais eficientes nos sistemas. Adaptação: Infraestrutura resiliente a eventos climáticos extremos. Sequestro de Carbono: Projetos de reflorestamento em bacias hidrográficas.
Jurisprudência e Decisões Judiciais
STF: Direito Fundamental ao Saneamento
Tribunal: Supremo Tribunal Federal Processo: ADPF 709 Relator: Ministro Roberto Barroso Data: 05 de agosto de 2020 Ementa: Reconhecimento do direito ao saneamento básico como direito fundamental, especialmente para povos indígenas durante a pandemia de COVID-19.
Impacto Prático: A decisão reforçou a obrigação estatal de garantir acesso universal ao saneamento básico, estabelecendo precedente para futuras ações judiciais.
STJ: Responsabilidade por Danos Ambientais
Tribunal: Superior Tribunal de Justiça Processo: REsp 1.367.923/RJ Relator: Ministro Humberto Martins Data: 27 de agosto de 2013 Ementa: Responsabilidade objetiva do poder público por danos ambientais decorrentes de lançamento de esgoto sem tratamento.
Impacto Prático: Consolidou entendimento sobre a responsabilidade civil por danos ambientais relacionados ao saneamento inadequado.
Tribunais Estaduais: Direito à Água
Diversos tribunais estaduais têm reconhecido o direito à água e ao saneamento como direitos fundamentais, determinando a implementação de serviços em comunidades carentes e a melhoria da qualidade dos serviços prestados.
Financiamento e Sustentabilidade
Sustentabilidade Econômico-Financeira
A sustentabilidade dos serviços de saneamento depende de:
Tarifas Adequadas: Cobertura dos custos operacionais e investimentos. Subsídios Cruzados: Transferência entre diferentes categorias de usuários. Eficiência Operacional: Redução de perdas e otimização de processos. Regulação Econômica: Incentivos para eficiência e qualidade.
Instrumentos de Financiamento
FGTS: Principal fonte de recursos para investimentos em saneamento. Financiamento Internacional: Recursos do Banco Mundial, BID e outros organismos. Mercado de Capitais: Debêntures e outros instrumentos financeiros. Fundos de Investimento: Participação de investidores institucionais.
Modelos Tarifários
Tarifa Binômica: Cobrança fixa e variável conforme o consumo. Tarifa Social: Subsídios para famílias de baixa renda. Tarifa Progressiva: Aumento conforme o volume consumido. Cobrança pelo Uso da Água: Instrumento de gestão de recursos hídricos.
Controle Social e Participação Popular
Conselhos de Saneamento
Os conselhos municipais e estaduais de saneamento são instâncias de participação social que:
Acompanham: A implementação das políticas públicas. Fiscalizam: A qualidade dos serviços prestados. Propõem: Melhorias e ajustes nas políticas. Deliberam: Sobre questões relevantes para o setor.
Audiências Públicas
As audiências públicas são instrumentos obrigatórios para:
Elaboração de Planos: Participação na formulação de políticas. Revisão Tarifária: Discussão sobre reajustes e metodologias. Contratos de Concessão: Transparência nos processos licitatórios. Prestação de Contas: Avaliação dos resultados alcançados.
Ouvidorias e Canais de Comunicação
Ouvidorias: Recebimento de reclamações e sugestões. Portais de Transparência: Divulgação de informações e indicadores. Redes Sociais: Comunicação direta com os usuários. Pesquisas de Satisfação: Avaliação da qualidade dos serviços.
Desafios para Universalização
Desafios Técnicos
Complexidade Geográfica: Dificuldades em áreas remotas e de difícil acesso. Densidade Populacional: Custos elevados em áreas de baixa densidade. Topografia: Desafios em áreas montanhosas e de relevo acidentado. Recursos Hídricos: Escassez em algumas regiões do país.
Desafios Financeiros
Volume de Investimentos: Necessidade de recursos elevados. Capacidade de Pagamento: Limitações dos usuários de baixa renda. Sustentabilidade: Equilíbrio entre tarifas e modicidade. Risco Regulatório: Incertezas sobre mudanças nas regras.
Desafios Institucionais
Fragmentação: Multiplicidade de prestadores e reguladores. Capacidade Técnica: Limitações dos municípios menores. Coordenação: Articulação entre diferentes níveis de governo. Continuidade: Manutenção de políticas ao longo do tempo.
Desafios Sociais
Aceitação Social: Resistência a mudanças tarifárias. Educação Sanitária: Conscientização sobre uso adequado. Participação: Engajamento da sociedade civil. Equidade: Garantia de acesso para populações vulneráveis.
FAQ
1. O que é considerado saneamento básico no Brasil?
O saneamento básico no Brasil compreende quatro componentes: abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. Todos esses serviços são essenciais para a saúde pública e proteção ambiental.
2. Quais são as metas do novo marco legal do saneamento?
O novo marco legal estabelece metas de universalização até 2033: 99% da população com acesso à água potável e 90% com coleta e tratamento de esgoto. Essas metas são obrigatórias e seu descumprimento pode gerar sanções aos prestadores de serviços.
3. Como funciona a regulação dos serviços de saneamento?
A regulação pode ser exercida por agências reguladoras estaduais, municipais ou por delegação à ANA. O regulador define tarifas, fiscaliza a qualidade dos serviços, estabelece metas de universalização e media conflitos entre prestadores e usuários.
4. Qual a diferença entre concessão e parceria público-privada no saneamento?
Na concessão, a empresa privada assume integralmente a prestação dos serviços, investimentos e riscos, remunerando-se através das tarifas. Na PPP, há compartilhamento de riscos e investimentos entre público e privado, podendo incluir contraprestação pública.
5. Como é calculada a tarifa de saneamento básico?
A tarifa deve cobrir os custos operacionais, investimentos, depreciação e remuneração adequada do capital, garantindo a sustentabilidade econômico-financeira dos serviços. O regulador define a metodologia de cálculo e os critérios de reajuste.
6. Quais são os direitos dos usuários dos serviços de saneamento?
Os usuários têm direito a serviços de qualidade, tarifas justas, informações sobre a qualidade da água, atendimento adequado, participação em audiências públicas e acesso a ouvidorias para reclamações e sugestões.
7. Como denunciar problemas nos serviços de saneamento?
Problemas podem ser denunciados às ouvidorias das empresas prestadoras, agências reguladoras, Ministério Público, Defensoria Pública ou através do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS).
8. Existe tarifa social para saneamento básico?
Sim, a legislação prevê tarifa social para famílias de baixa renda inscritas na Tarifa Social de Energia Elétrica ou no Cadastro Único para Programas Sociais, garantindo desconto de pelo menos 50% na tarifa de água e esgoto.
Conclusão
O direito ao saneamento básico no Brasil encontra-se em momento de transformação histórica, impulsionado pelo novo marco legal que estabeleceu metas ambiciosas para a universalização dos serviços até 2033. A fundamentação constitucional desse direito, baseada na dignidade humana, saúde pública e proteção ambiental, consolida sua natureza de direito fundamental e difuso, cujos benefícios se estendem a toda a coletividade.
Os desafios para a universalização são significativos e multidimensionais, abrangendo aspectos técnicos, financeiros, institucionais e sociais. A necessidade de investimentos da ordem de R$ 700 bilhões até 2033 exige a mobilização de recursos públicos e privados, bem como a implementação de modelos inovadores de financiamento e gestão.
A participação da iniciativa privada, incentivada pelo novo marco legal, representa uma oportunidade para acelerar os investimentos e melhorar a eficiência dos serviços. No entanto, é fundamental garantir que essa participação não comprometa a universalização e a modicidade tarifária, especialmente para as populações mais vulneráveis.
A dimensão ambiental do saneamento básico ganha relevância crescente no contexto das mudanças climáticas e da necessidade de proteção dos recursos hídricos. A integração entre políticas de saneamento, gestão de recursos hídricos e proteção ambiental é essencial para a sustentabilidade dos serviços e a preservação dos ecossistemas.
O controle social e a participação popular são elementos fundamentais para o sucesso das políticas de saneamento. A transparência, a prestação de contas e o engajamento da sociedade civil contribuem para a melhoria contínua dos serviços e a garantia de que atendam efetivamente às necessidades da população.
A jurisprudência tem reconhecido progressivamente o direito ao saneamento básico como direito fundamental, criando precedentes importantes para a exigibilidade judicial desse direito. Essa evolução jurisprudencial fortalece os instrumentos de proteção e amplia as possibilidades de responsabilização por omissões ou inadequações na prestação dos serviços.
Para advogados, gestores públicos e cidadãos comprometidos com a universalização do saneamento básico, é essencial conhecer e aplicar adequadamente o marco regulatório, contribuindo para a efetivação desse direito fundamental. Se você precisa de orientação jurídica especializada em direito sanitário ou deseja contribuir para a defesa do direito ao saneamento básico, entre em contato conosco para uma consulta personalizada.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
BRASIL. Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico. Disponível em:
BRASIL. Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020. Atualiza o marco legal do saneamento básico. Disponível em:
BRASIL. Decreto nº 10.588, de 24 de dezembro de 2020. Regulamenta o marco legal do saneamento básico. Disponível em:
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Regional. Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB). Brasília: MDR, 2019.
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GALVÃO JÚNIOR, Alceu de Castro; SILVA, Alexandre Chaves. Regulação em saneamento básico. Barueri: Manole, 2006.
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PHILIPPI JR., Arlindo. Saneamento, saúde e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento sustentável. Barueri: Manole, 2005.
REZENDE, Sonaly Cristina; HELLER, Léo. O saneamento no Brasil: políticas e interfaces. 2ª ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008.
SOARES, Sérgio Roberto Andrade; BERNARDES, Ricardo Silveira; CORDEIRO NETTO, Oscar de Moraes. Relações entre saneamento, saúde pública e meio ambiente: elementos para formulação de um modelo de planejamento em saneamento. Cadernos de Saúde Pública, v. 18, n. 6, p. 1713-1724, 2002.
TUROLLA, Frederico Araujo. Política de saneamento básico: avanços recentes e opções futuras de políticas públicas. Brasília: IPEA, 2002.
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